Bieżące wydarzenia

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nadzieją dla rodzinnych ogrodów działkowych - 27.11.2015

Jak pokazuje analiza stanu prawnego terenów rodzinnych ogrodów działkowych, 1/3 ogółu ROD zlokalizowana jest na gruntach o nieuregulowanym stanie prawnym.

Brak jasnego i klarownego tytułu prawnego do terenu, skutkować może bardzo poważnymi i realnymi konsekwencjami dla grupy ponad 300 tysięcy indywidualnych użytkowników, których to prawa majątkowe, ściśle powiązane są z tytułem do gruntu po stronie stowarzyszenia ogrodowego PZD.

Mimo upływu często dziesiątek lat i podejmowanych wielu prób uregulowania stanu prawnego ogrodów, do dnia dzisiejszego funkcjonuje duża część ROD, nad którymi wisi realna groźba ich likwidacji i zakwestionowania praw korzystających z nich działkowców.

Kolejno uchwalane ustawy w zakresie ogrodnictwa działkowego, nie mogły w każdym przypadku w pełni zabezpieczać praw działkowców, dla których tak naprawdę zostały stworzone, a to z powodu braku dobrej woli po stronie organów administracji publicznej. 
O regulacjach takich mówić możemy kolejno w dwóch ustawach: ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych z 6 maja 1981 r. oraz ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych z 8 lipca 2005 r.

Największym jednak i najbardziej znaczącym gwarantem prawnym, stojącym na straży słusznie nabytych praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego PZD jest bez wątpienia obecna ustawa o ROD z 13 grudnia 2013 r.

Dokument ten w treści art. 75 i 76 wychodzi naprzeciw tej ogromnej liczby ROD w naszym kraju, które często mimo kilkudziesięciu lat funkcjonowania, nie mogą wylegitymować się tytułem do zajmowanego terenu.

Uzupełnieniem prawnych gwarancji dla ogrodów i indywidualnych działkowców są też regulacje art. 25 i 26 ustawy, gdzie w szczegółowy sposób przewidziano procedurę postępowania w sytuacji konieczności zwrotu terenu ROD odpowiednio z uwagi na realizację roszczenia osoby trzeciej oraz zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej.

Zagadnienie stanów prawnych ogrodów działkowych to jednak instytucja bardziej złożona, która nie zamyka się w samej decyzji o przekazaniu na rzecz stowarzyszenia terenu pod ROD czy spisanego w tym zakresie protokołu zdawczo – odbiorczego.

Tego typu czynności zawsze poprzedzane były bowiem innymi aktami na szczeblu samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa w postaci chociażby decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu czy decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu ogrodu. Pomimo, że dokumenty te, nie ustanawiają tytułu do gruntu, skuteczne ich zakwestionowanie w drodze postępowania administracyjnego, skutkować może niestety podważeniem samej decyzji tytuł prawny do terenu nadającej.

Nie brak także w końcu i decyzji administracyjnych, które wolne byłyby od wad, w tym także wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W powiązaniu z powyższym, wartym wskazania i chociażby podstawowego omówienia, jest wydany w roku bieżącym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13.

W wydanym rozstrzygnięciu skład orzekający TK po rozpoznaniu skierowanego pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekł o niezgodności art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przywołany wyżej artykuł Kpa nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a sama decyzja była podstawą nabycia prawa.
Fundamentalny w tej sprawie art. 156 Kpa określa przesłanki, przy spełnieniu których organ administracji publicznej, w toczącym się postępowaniu zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, co do których zachodzi chociażby jedna ze wskazanych przesłanek.

Przedmiotowy artykuł w swej treści sam wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu częściowo, tj. w odniesieniu do niektórych wad decyzji. W grupie tej brak jest jednak jednej z wad „najcięższych” w postaci jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Każda zatem z decyzji, która zawiera w sobie przesłankę rażącego naruszenia prawa, może być usunięta z porządku prawnego bez względu na upływ czasu jaki minął od jej wydania (zarówno rok jak i lat 50).

Wątpliwości w tym zakresie nabrał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznając indywidualną sprawę postanowił skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne mające na celu rozstrzygnięcie czy dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bez względu na to jaki czas upłynął od jej doręczenia lub ogłoszenia, jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą pewności prawa oraz zaufania obywatela do samego państwa – art. 2 Konstytucji RP. 

Wyrażona w art. 156 Kpa możliwość stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkiem od reguły trwałości decyzji i domniemania jej prawidłowości, która ma na celu zachowanie stabilności obrotu prawnego, zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli czy ochrony praw nabytych.

Jak każda reguła tak i ta nie posiada jednak charakteru bezwzględnego. Stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane jest w samym Kodeksie postępowania administracyjnego czy ustawach szczególnych. Eliminowanie takich wadliwych decyzji administracji ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, tym bardziej, że nie istnieje w aktualnym stanie prawnym konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa.

Złożoności zagadnienia dopełnia brak jasnej definicji „rażącego naruszenia prawa”. W powiązaniu ze znacznym upływem czasu od wydania danej decyzji, skutkować może to błędną wykładnią przepisów przez dany organ administracji publicznej. 

Powyższą argumentację podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny uznając, że nieograniczona w czasie możliwość podważenia ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a samo ograniczenie czasowe do zaskarżenia prawomocnych decyzji jest zasadne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa – zasada pewności prawa jest pochodną i jako taka wywodzona jest z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasada pewności prawa ma być w zgodzie z gwarancją ochrony praw słusznie nabytych.

Zdaniem Trybunału, poszanowania zasady praworządności, nie można uzasadniać rozwiązaniem dającym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, kiedy decyzja taka korzystała często przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki polegające na nabyciu prawa przez jej adresatów. Korzystanie przez adresata z praw wynikających z decyzji administracyjnej jest wykonywaniem tych uprawnień jakie zagwarantował organ władzy publicznej wydający dany akt.
Jak wynika z uzasadnienia wydanego wyroku, obecny kształt i relacja miedzy § 1 i 2 art. 156 Kpa narusza równowagę między zasadą trwałości decyzji a zasadą praworządności.
Nie zachodzi, zdaniem Trybunału konieczność, bezwzględnego eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, jeśli od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany treści art. 156 Kpa. Wskazuje on jednak na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę, skutkujących uwzględnieniem zastrzeżeń i wskazań Trybunału.

Jak pokazuje przygotowane w roku bieżącym zestawienie liczby ROD objętych roszczeniami w skali kraju (na dzień 10.02.2015 r. to 338 ROD, powierzchnia 1211 ha i liczba 28901 indywidualnych działek), powyższy wyrok TK i jemu podobne, mają wymierny efekt w zakresie obrony ogrodów przed niekorzystnymi skutkami roszczeń.
W toczących się bowiem postępowaniach administracyjnych i sądowych, przedmiotowe orzeczenie może być skutecznie podnoszone i mieć wynik na ostateczne rozstrzygnięcie.

Pozostaje mieć nadzieję, że ustawodawca świadomy wydanego orzeczenia, dokona niezwłocznej nowelizacji art. 156 Kpa, co pozwoli na zachowanie kolejnych ROD w krajobrazie miast, a samym działkowcom zapewni dalsza możliwość użytkowania indywidualnych działek.

Powrót